摘 要：村民自治制度在中国农村将近三十多年的发展，已在中国农村扎下了根，并取得醒目成效，是当前中国民主政治建设中最活跃最有生机部分。但就总体情况而言，贫困地区农村村民自治运作质量尚不高，其自身功能的发挥，处于一种低质状态，有许多问题急待解决。
关键词：村民自治 发展问题 探讨
自改革开放以来，随着农村以家庭联产责任制的实施，亿万农民在政治上也开始了从人民公社政社合一的行政管理体制走向组建村民委员会由自已参与、管理跟自己身利益相关的村政事务的民主制，这就是被人人称誉为中国民主政治新曙光的“村民自治”。村民自治制度通过将近三十多年的发展，已经在中国农村扎下了根，并取得醒目成效，对推进中国民主化进程，维护中国农村乃至全国的社会政治稳定起着极为重要的作用，是当前中国民主政治建设中最活跃最有生机部分。
一、现有社会生态环境下村民自治发展状况
2012年4月下旬，我接受县委组织部选派到博白县新田镇社门村担任贫困村党支部第一书记。在两年多的扶贫工作中，与广大村民工作生活在一起，对村民自治制度有了更全面的认识和理解。村民自治制度已经在中国农村扎下了根，但就总体情况而言，贫困地区农村村民自治运作质量尚不高，无论是其自身功能的发挥，还是民主选举、民主决策、民主管理，民主监督的实施都处于一种低质状态，说明村民自治这一生态单位在贫困地区还没有实现与其所处的社会环境的良性平衡，有许多问题急待解决。博白县位于广西的东南部，总面积3800平方公里，人口180万，28个乡镇， 326个 自然村，全部实行村民自治，经过三十多年发展，各村自治功能的发挥不尽相同，可以讲参差不齐。随着社会发展，村民自治也受到各种因素的挑战。
1. 强大的集体经济是确保村民自治有效运行以及使村民自治功能得以充分发挥的经济基础。经济是政治的基础。村民自治能否有效运作，高效的发挥其职能，取决于其拥有的经济资源。从目前农村的实际情况以及村民自治组织的性质，最现实的经济支撑首推集本经济，而且也只有集体经济的支撑才是最牢固、最持久的支撑。有了集体经济的支撑。村民自治才可能实现高质量运作。集体经济对村民自治运作发挥作用具体表现在：（1）强大集体经济为村民自治组织向村民提供高质公共服务，对村民实施有效管理。然而，目前博白县许多乡村、特别是经济落后的乡村，其集体经济都不强大，这使其村民自治组织常常陷入无钱办事的困境，使许多该办的事办不了，该办好的事办不好，从而极大地弱化了村民自治组织的自治能力，使村民自治组织无法向村民提供较好公共服务，无法对村务实施有效管理。（2）强大集体经济，能够调动和激发村民参与自治的积极性。村民对自治活动的积极参与是提高村民自治运作质量的主体性条件。调动和激民村民参与自治活动的积极性对于提高村民自治运作的质量至关重要。然而，调动村民参与自治活动的积极性不是凭空就能实现的。从实践看，村民是否具有参与自治活动的积极性，在很大程度上取决于村民自治组织自治功能的发挥程度，其中特别是取决于自治组织向村民提供公共服务的能力。一般说来，自治组织越是能较好地向村民提供其所需的公共服务，那么，村民对自治组织的认同度就较大、信任感较强，参与自治活动的热情与积极性也较高。在集体经济落后村庄，村民自治组织可控制的经济资源有限，因而其向村民提供的公共服务也有限，这势必降低村民对自治组织的认同度与信任感，从而降低村民参与自治活动的积极性。
2. 国家权力运行机制对村民自治的影响。国家权力运行机制是全社会具有普遍适用性的强制制度，它的内容和特点如何，决定了社会其它制度的产生和发展。新中国成立之初，为了巩固新生政权，国家的权力实际上延伸到了社会的最基层，尤其在“文化大革命”期间，国家权力实际上已深入到社会的各个领域，城市和农村的民主建设受到了严重的破坏。随着乡村经济和政治改革，人民公实体制的解体，国家控制在农村社会的收缩，为农村社会组织自主性独立性的提高开辟了空间，但是，乡镇作为国家最基层政权，是社会公共权力的组成部分，同时是国家权力运作体制中的一环。其体制特征就是压力型运转。根据压力体制的一般逻辑，国家权力具有自然的延伸作用。因此，乡镇权力必然存在自覺或不自觉地介入村民自治运作过程。另外，我国是发展中国家，到本世纪中叶实现现代化目标，规定我们必须以超常规历史进程，尽可能地实现跨越式的发展。中国现代化建设中具有关键性意义的一个重要环节是农村农业现代化。因此，县乡两级政府在农业的经济社会发展中肩负重要的责任，发挥重要的作用，无论是农业产业结构面向市场的战略性调整，优化区域布局，发展农村二、三产业，推进小城镇建设，还是改良农产品质量，提高农业生产效率，增加农民收入，县乡干部或多或少直接干预村民自治范围内的工作。如果基层政府能够以适当的方式介入村民自治活动，可以帮助村民自治组织机构制定和完善各种规章制度，规范和指导自治工作的运行，检查和督促村民自治的质量和效果，使村民自治能够沿着正确的方向发展；如果政府的过度介入，就会影响村民自治质量的提高。事实上在博白不少地方存在着乡镇行政对村民自治制度侵权的现象，一些基层政府不愿真正还权于民，许多地方是选举有民主，选举完无民主，与民主选举相配套的民主管理、民主决策、民主监督体系建立不起来，使农村有选举没自治。还有的基层政府甚至由后台走到前台，变指导为干预以至操纵，农民对选举产生怀疑、失望，以至冷漠。比如1996年某乡镇认为村主任不听话，直接下红头文件免去其职务。因此，在推行村民自治的实践中，必须明确规范政府行政管理权力渗透边界，使基层政府行政管理权在法治轨道上运作，积极发挥政府对村民自治的引导推动和规范作用，以保障村民自治建设有秩进行。
3.农村经济组织发展对村民自治机构的挑战。改革开放以来，随着社会结构和社会管理体制的变化，社会主体力量的增强，在一些地区，农村出现了各种各样的组织。在这些组织中，有的是传统组织的恢复，如农村中的宗族组织；有的是随经济体制和社会结构变化而出现的新的组织，如各种新的经济组织、各种协会等，这些组织的出现是社会发展的必然。这些组织的出现和发育，对基层群众自治发展，既提供了积极的条件，也提出了尖锐的挑战，好的组织体现为丰富了基层群众自治的主体力量；差的方面体现为这些组织的发育可能会对基层群众自治的功能和地位形成一定的冲击。如在集体工业经济发达的村庄里，越来越多的村民进入私人投资的村办企业工作，村民和村庄日益企业化，村民的利益与村集体利益关系逐渐减退，而逐渐与企业的利益关系密切，村民更多关注企业的生产状况。而且进入企业的村民在来自其它村庄，他们按工厂、车间来划分并进行活动，原有的基于地域划分的村民小组失去了存在意义，村民委员会不再是主要角色，它的功能不同程度地被社区企业组织取代。
二、努力改善现实社会生态环境，推进村民自治发展
1.在完善和深化农村经济制度基础上重建、发展集体经济。为村民自治打下坚实的基础。村民委员会是一种集体村民自治，经济管理和社区管理功能于一体的群众自治组织，它要履行社区管理和为村民服务的责任，离不开雄厚的经济实力。1979年后我国农村实行以家庭承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制，许多农村社区原有集体经济组织瓦解后，却未建立起新的社区合作经济组织，使得村民自治组织失去为民办事的经济基础。旧体制被打破，新体制尚不健全、不善，如何把分散经营的农户按新体制的需要重新组织起来，发展大农业，走向大市场，一直是发展农村经济的一个难题。邓小平同志曾深刻指出：“中国社会主义农业的改革和民展，从长远的观点看，要有两个飞跃，第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任，这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济”。村民自治是家庭联产承包的产物，维护集体经济是其产生的初衷之一。强大集体经济是村民自治发挥作用的基础，发展集体经济是村民自治发展的内在要求。当然，增强集体经济实力并不意味往返人民公社体制。建议在新的形势下，通过村民自治组织发展新型农业合作社，把农民重新组织起来，走农业产业化经营的道路。通过以村民自治组织为龙头企业，把分散的农户与龙头企业连成一体，众多农户与龙头企业签订合同进行生产，这样，既不动摇家庭经营的基础，不侵犯农民财产权益，在农户与市场之间架起了一座桥梁，使分散的、小规模的农户生产与社会化大市场有机结合起来，实现农业以市场为导向，面向市场生产，面向销售生产，生产和销售一体化，从而有效地把解决了农业适应市场和进入市场的问题，带动了农业的商品化和市场化。同时，使村集体经济得到强化。这将为村民自治发展注入了旺盛的持久的生命力，成为解决我国农业和农村经济改革和发展中的诸多问题的有效途径，实现我国农业第二个飞跃。
2.改革基层政权政治体制，为村民自治发展提供广阔的发展空间。从实践来看，村民自治发展对政治发展要求首先是要求逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预。只有国家权力对社会直接控制和干预有所减弱，社会才有自主性发展的基础与空间。因此，要进一步发展村民自治，必须深化政治体制改革。就推动基层群众自治发展来说，深化政治体制改革应主要包括两个方面：一是推进依法治国，只有建全了完善的法律体系，确立起严格的法治原则，社会在改革发展中所获得独产性和自主性才有法律保障，基层群众自治才因此有坚实的社会基础；二是改革政府管理体制。首先，进行政府机构改革，彻底改革政社合一的旧体制，建立真正为农民服务的合作经济组织。政治组织与经济组织不分，后者从属于前者，是传统社会主义体制的基本模式。历史已经证明，这种模式的经济效率极其低下。80年代以来，我国农村改革虽然起步早，但政治组织与经济组织分离的改革主线在生产队解体后基本上中断了忽视了对于旧体制的彻底改革。时至今日，造成机构雍肿，人浮于事，办事效率低下。政府与群众关系不和谐，主要原因是没有抓住政社分离这个要害的切入点，通过机构改革，建立小政府大社会模式，即乡镇党政机关精干、政社分离后大部分干部转变为农村合作经济组织的职员，指导和帮助农民从事各项经营活动。其次，乡镇政府必须转换职能，改变对农村社会的控制方式。行政的过度干预，是目前村民自治功能萎缩主要原因之一。乡镇政府必须以市场为导向，转变职能，从以控制为主变成指导服务为主，同时发挥基层党组织在农村的领导核心作用，在充分尊重村民自治权力的基础上，更多地用法律、经济、教育等手段，对农村社会进行有效管理，实现乡镇行政权力与村庄自治权力有机结合。
3. 推进政治民主文化建设，为村民自治营造政治文化环境。民主政治建设的推进在很大程度上受到一定政治文化的影响和制约。要实社会主义民主政治，进一步完善村民自治，就必须创造与这相适应的政治文化环境，使村民自治能在良好的社会主义精神文明环境中正常进行。否则，即使有民主的法律和制度实施起来也会走样。针对当前村民现代民主意识较弱的现状，必须加强农村的政治文化建设。（1）大力发展农村科教文化事业，推进农民价值观的更新和变革，引导农民村立符合社会主义市场经济和社会主义集体价值观。我国农村广大农民文化素质低下，他们难以形成正确的政治认知，只有加大对农村教育的力度，采取各种群众喜闻乐见的宣传教育方式，让广大农民掌握一定现代民主知识民主技能。同时在价值取向上，要唱响主旋律，教育农民政确处理好个人、集体、国家的关系，认清国家富强，集体发展是增进村民利益的可靠保证，提高他们维护公共权威和社会共同利益自觉性，排除各种非理性因素对村民自治的干拢。（2）引导广大农民参与自治的实践，让广大农民在实践中学会和运用民主的方法，处理基层公共事务，掌握相关法律制度和民主程序，形成和逐步强化公民意识和民主观念，培养民主作用和习惯，这是一条将社会主义民主植根于基层社会生活和广大人民群众之中有效途径。
参考文献：
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作者簡介：曹天地（1966.03—），男，高级经济师。研究方向：公路经济及农村经济。