摘要： 城市化加速发展和社会结构深刻变化，使城中村及村转居社区治理面临许多新挑战。一方面，该区域各种社会矛盾和社会问题呈集中多发态势，另一方面，城中村居民自主管理、民主法制意识和利益诉求在不断提升，而基层政府管理体制和工作方法却存在诸多不适应的地方，致使社区治理绩效难以达致理想状态。因此，探寻政府行政管理和基层群众自治衔接互动的最佳结合点，成为理论和实践的难题。协商民主在很大程度上适应了城中村治理中实现政府与村（居）民良性互动的要求，同时也为城市基层治理提供了有效的利益整合机制、公共参与机制和协商沟通机制。鉴于目前基层协商机制运行尚处于实践探索阶段，故应着力于协商民主制度的完善和协商主体能力的培养，以切实推动城中村社会治理改革创新。
关键词：协商民主；城中村治理；基层治理
中图分类号：F320文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）03-0122-05
在城乡基层治理中，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，是发展基层民主政治不可回避的课题。特别是在问题如麻的城中村，开发治理资源，寻求政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的结合点，是新形势下发展基层民主的客观要求，是全面深化政府改革、推进国家治理体系治理能力现代化的客观要求。协商民主模式的引入，在拓展基层政府与自治组织对接渠道的同时，更能让城中村的行动主体自主、自愿、平等地组织起来，通过听证议事等方式参与社区公共事务的协商和讨论，以达成城中村居民广泛接受的共识，从而实现政府管理和基层民主的有机结合。
一、城中村治理与协商民主的理论契合与现实对接
协商民主理论是一种民主的决策程序和机制，是利益相关方在自由、平等和公平的基础上，通过对话、讨论和审议等方式参与政治生活和进行公共决策。治理理论认为政府并非公共管理合法权利的唯一源泉，强调多元主体、多向权力、协调互动、资源共享。也就是说，治理意味着通过政府与公民之间的自觉、自愿的持续互动以实现公共利益最大化[1]。乡村治理是以村民自治或居民自治为基本方向的，乡村治理中的协商民主是平等自由的村民或村民组织在基层民主过程中，以公共理性为指导，通过讨论、对话和交流、说服他人或者转换自身的偏好，达成多元共识，从而使村民自治逐步演变成以民主参与、民主决策、民主监督为核心，以“对话、协商”为特征的乡村治理模式[2]。城中村村（居）民通过多种正式或非正式的渠道，包括村（居）民议事制度、乡规民约评理会、信访听证会，各种社区居民论坛、民主恳谈、民意调查、理财会，包括村民通过参与领导接待日、政协委员人大代表进村社等渠道进行政策建议与利益表达，甚至更多地把民主协商制度引入村（居）民大会、村（居）民代表大会和村民小组会议，使之成为村民更广泛地参与城中村公共事务的公众论坛。借助以上各种协商形式，促进乡村治理体系和治理能力现代化。可见，城中村治理与协商民主在理论内涵上高度契合，成为促进基层行政管理与村社自治组织衔接互动的桥梁和纽带，成为促使乡村社会走向民主治理的最佳途径。这种现实对接的价值表现在以下几方面：
（一） 城中村治理失效迫切需要民主协商机制的引入
城中村指城市建成区范围内的农村，早已撤销了乡村行政建制，改成街道办事处、居委会管理，村民以非农收入为主的地区。城中村较之于传统农村社会矛盾最突出、最集中、最复杂，是基层社会治理的重点难点。随着城市化的进程，城中村形态各异，有尚未改造的，正在改造中的，改造完成回迁的。不同形态的城中村社会管理的对象、内容、特点存在很大差异。改造前的城中村主要面临治安卫生和村民自治问题；改造中的城中村则因拆迁补偿、安置方式、回迁延期、过渡费用等问题，不断引发农民上访，甚至封门堵路静坐示威；回迁安置以后形成的村改居社区更为复杂，这期间的问题更具挑战性，包括农民生计问题、就业问题、社会保障问题，征地拆迁遗留问题，集体经济体制问题，社区管理问题，等等。从各地方的情况来看，城中村民众理性表达越来越少，非理性和情绪化表达越来越多。当公民参与社区治理的行为得不到正常的认同与回应，达不到预期效果时，相同的利益会使他们结成利益共同体，选择大规模的集体上访，甚至直接付诸暴力手段，由此导致公民与政府间无法合作与对话，更谈不上良性合作与理性对话了。
协商民主在尊重不同利益群体平等地位、充分反映不同群体的意见、促进沟通对话和理解等方面能够发挥有效的作用[3]。城中村治理中引入协商民主，有利于将农民群众追求自身利益的行为纳入合法有序轨道，通过搭建平等对话、多方参与、共同理事的平台，把街上闹事引导到会议桌前议事，在理性对话中实现利益均衡，有利于最大限度地包容和吸纳各种诉求，消化异见，解决异议，使强者的理由被修改，弱者的理由被重视，在分歧中求均衡，在差异中求共性，在对立中求妥协，在冲突中求共存，最终达成多方都能接受的共识。这样就最大限度地遏制将偶发事件迅速转化为突发性社会事件的现象的发生。
（二）协商民主为基层政府管理与群众自治衔接互动提供了理论指导
众所周知，城市基层治理深陷“行政整合过度与社区自治能力不足”困境。政府单向度的管理或针对城中村的问题“选择性”的治理，与城中村过度自治和消极应对政府管理构成了政府与城中村关系的基本样态。在城中村的大量不稳定事件中，官与民争利是导致矛盾和冲突的直接原因，地方政府与村民自治组织，往往从自身价值取向和利益追求出发，在土地征收和拆迁安置中甚至成为利益的角逐者乃至对立面，这种状况下的管理和自治，要么是各自单干互不联系的“两张皮”，要么是互相指责、互相抱怨，甚至“经常扭打在一起”[1]。党的十七大报告明确提出要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，十八大报告进一步强调实现政府管理和基层民主有机结合。协商民主为官与民之间提供了一种有效的沟通机制，为解决政府管理与村民自治的关系提出了科学理论指导。通过人的主观努力，搭建制度化的协商平台，使社会有机体之间相互了解，相互沟通协调，促使政府与村（居）进行正常的对话与回应，让城中村村民的各种利益诉求都能够在民主协商中得到表达、协调与平衡，减少摩擦、冲突和对抗，有效实现上下互动，从而弱化城中村改造以及城市化进程中的阻力。
（三）基层群众自主管理和民主参与意识的增强为协商民主的实践奠定了社会基础
协商民主仰赖于民众的积极参与和充分的表达。改革开放以来，中国民众的民主权利意识不断增强，参与诉求不断高涨，即使农民个人的积极性也越来越强，给农村社区舆论以很强的冲击力。24%的村民经常参与村里的公共事务，60%的人偶尔参与其中，只有16%的人不参与[5]。城中村与纯粹的“乡村”有很大区别，村（居）民见多识广，具有较强的权利、利益、民主、平等、自由等现代意识。他们不仅在经济上渴望发展机会的公平，在政治上同样渴望参与机会的公平，他们希望竞选两委会成员，希望担任村民代表，希望入党，希望通过体制内参与而拥有“对村上不合理的事有发言权”。 尤其是在城中村改造转制过程中，村民们经济环境、社会结构、组织管理、社会身份、社区文化、就业方式、生活方式、社会保障等全方位的变革，多元的利益主体，复杂的利益关系、尖锐的利益冲突等，必然引起村民对社区事务的高度关注与全面参与。村民们正是通过民主协商方式，有效地化解了城中村转型发展过程中的复杂矛盾和问题。为基层民主协商和社会治理积累了丰富的实践经验，也为促进政府与公民之间的良性互动，实现善治奠定了社会基础。
二、基层协商民主在实践中的困境
当前，我国基层协商民主已具备深厚的社会基础，协商民主在基层的实践和发展中也已经取得明显成效，但与城中村城市化发展步伐相比，协商民主在基层治理中仍然存在和面临许多迫切需要廓清和解决的问题。
（一）政府主导下的协商主体地位不平等
协商民主要以平等为基础，协商为原则，即无论在形式上还是在实质上要以平等为必要前提条件，协商民主不仅要保证协商主体法律地位上的平等，还要保证公民之间能够平等协商。按照《村组法》规定，村民是村务决策的主体，对涉及村庄和村民利益的公共事务拥有民主决策权。但是，在城中村内部治理中，往往是村干部控制村务决策全过程，广大村民缺乏民主参与的机会和平台。在农民高度关注的涉及城中村征地拆迁安置问题的协商谈判中，也由于政府、开发商和农民在权势、地位、资源、机会、信息等各方面的不均衡，从而导致协商主体实质上的不平等，往往是政府和利益集团干预控制整个协商的主题、过程和结果，导致村民代表谈判地位处于相对弱势，民主协商往往变成征求意见或通报情况。
（二）精英控制下的决策合法性有缺陷
协商民主的实质和核心就是公共参与、理性讨论、自由平等、相互协商、促进决策、公共责任。公众的参与和讨论可以对不同目的冲突进行权衡，可以在政府与公众之间疏通和矫正政府行动与公众意愿选择之间的矛盾。公民在政治表达、政治参与、政治决策形成的整个过程中体验、感受、认同协商共识的必然性与合理性，较之于强加于他的“红头文件”更具说服力和认同感[6]，因此，协商民主在基层治理中的有效运作有赖于公共参与的扩展与深入。然而实践中，由于政策信息的封闭性导致了普通村（居）民在获取信息和占有信息方面形成劣势地位，对相关信息没有系统掌握和理性预见，因而在城中村社区治理中难以发挥作用。村民告诉我们：“拆迁和征地补偿谈判时候政府和开发商都是和干部谈呢！不和村民接触。”决策性协商成为少数精英和利益集团的专利。调研发现，有的地方政府召开村民作为信访人的信访听证会，只允许3个村民代表进场，还被禁止发言。虽然城中村村民具有较高的参与协商的知识和能力，但因为缺乏公开公正的制度化参与渠道而被排除在协商参与之外。另外，从当前的基层民主实践来看，民主恳谈、评理会、听证会往往是面向精英的，由那些知识渊博、能力突出的政治精英掌控协商的话语权，从而使协商民主沦为精英民主。
（三）非“协商共识”产生的“一致性判断”缺乏现实合理性
协商的目标是追求共识，协商共识是合法决策的基础，能促进公共政策有效实施。协商共识产生于充分协商论辩的基础上，是协商参与者利用公共理性对所讨论问题做出的一致性判断。协商过程要具有合法性，协商结果要具有现实性，也就是说这个协商结果必须是包含内在根据的、合乎必然性的存在，“也就是说共识必须产生在正当性合理性的基础上，不能简单地用行政命令、长官意志、‘红头文件’和抽象的大道理来压制群众的各种合理诉求”[6]。我们参与旁听的一起信访听证会案例，政府和开发商掌控的评议结论断然用“两个不可能”、严词“三个忠告”回答因对征地补偿政策不满而上访的城中村村民，运用行政权力，盛气凌人，强势压服，严重影响了村民利益诉求的实现。这样求得的一致性效果是不持久，靠不住的。因为行政手段解决不了思想问题，基层政府应该尊重民主法治的精神，把草根阶层视为自由而平等的公民，并在双方有效衔接与良性互动过程中寻求共识。“社会的统一建立在各种合乎理性的学说达成重叠共识的基础上，只有当政治上积极行动的公民确认，而正义要求与公民的根本利益又没有太大冲突的时候，稳定才有可能。”[7]
（四）协商参与者的协商责任、理性和能力不足
参与协商听证人员的素质如何，是协商民主能否取得效果的关键。协商民主要求参与者具备一定的理性分析判断能力，尤其是在涉及征地拆迁等较为复杂的公共事务决策中，为了避免协商结果被强势参与方左右的可能，村民自治组织参与者不仅要熟悉协商和讨论的话题，还要具备较为专业的知识和能力。调查发现，有关城中村事务的民主协商，大部分村（居）民表现出空前高涨的参与热情，但实际参与时，往往由于自身的知识水平有限，利益表达、沟通协调、协商谈判能力不够，造成公众愿意参与却不知道该怎么参与的尴尬。某村村两委干部和开发区城改办商谈村民门面房返还面积合同时，两委主要干部文化水平低，看不懂设计图纸，却都在合同上签字同意。待回迁后发现小区道路高出住宅楼门洞地面一米多，下雨时，雨水倒流，楼房受淹。目前该社区安置房质量问题已经成为村民集体上访的重点问题。博曼认为，缺乏能力有效参与民主过程的现象被称为政治贫困，这种贫困引发了两种后果：公开排斥和政治包容[8]。也就是说，政治贫困者要么是被排斥在协商活动之外，要么是因为协商能力较差，在参与协商过程中沉默态度和无能的表现，其意见或被强势者忽视或被能力较强者同化。这恰似对城中村村民参与公共事务的真实写照。
三、突破基层协商民主困境的建议
协商主体理性不足和能力不够的情况下如何实现协商民主的有效性？协商议程和程序如何设计？协商主体地位不平等带来的片面性如何解决？这些问题都需要我们认真研究和解决。十八届三中全会把“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为我国政治体制改革的重要内容非常及时，很有必要。
（一）广泛宣传协商民主理论
重大村务事项决策前都要进行民主协商，都要以公共利益为导向，通过对话、讨论、博弈、协商等过程达成基本共识。政府在顶层设计中应该大力推行协商民主，营造民主、协商的良好氛围，方式多样化和特色化，使协商民主的内涵根入村民生活，塑造村（居）民的主人翁地位与责任，最终实现协商民主的生活化、习惯化，推进参与型治理的前进步伐。让村民知道他们有参与协商和决策的权利和机会，让群众相信集体决定是具有约束力的。相反，如果农民不断被边缘化，或总是“被拆迁”“被上楼”“被转居”“被代表”，他们就会认为，老百姓的观点和偏好没有得到政府认真对待，没有被平等地与其他人的观点和偏好相权衡，甚至不能在一个公平正义的过程中得以评估。这样，他们几乎找不到什么良好的理由能让他们参与影响他们生活的决策过程，并把这个过程看做是有权威的[9]。让村民知道村民自治不仅仅是选举当家人，更重要是参与村庄协商程序，在这个程序中村民可以发表自己的观点，讨论问题、提出建议、对解决和管理城中村村务的集体行为做出决定。
（二）健全和创新基层协商民主制度
实践协商民主，关键在于制度建设，通过制度明确协商民主参与主体的相关问题，规范协商民主的内容和程序。有了制度，有了规则，大家按照规则办事，平等协商才能够实现，协商结果才能够有效。在城中村这样一个流动性不断增强的社会里，靠所谓熟人社会里才能产生的温情脉脉的社区伦理来提升治理效果，显然是缘木求鱼。现代城市社会是一个是讲“理”不讲“情”的社会，现代社会中的信任是一种“系统性信任”，它依赖于一整套的法律、制度。听证会、议事会、评理会等交流沟通的平台必须有相关的制度保证。议事会与评理会的代表性问题、具体的协商活动程序、参与者的选择、协商内容的确定、协商的效力问题，以及什么时间协商、在哪里协商、协商以后怎么办等环节都需要通过制度建设加以认定和规范。通过制度化的手段和方式构建公共协商的制度和程序，减少动员性、号召性的痕迹，增强农民的自治能力，才能使真正的基层民主实践成为可能。首先，在协商时间上做文章。协商时间的确定对协商的时效性有着重要影响。党的十八大提出“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性”，与城中村民众切身利益密切相关的重大公共事务应当在决策之前和决策之中协商，切实提高协商民主的质量和效益。其次，在协商渠道上求拓展。除了现有的协商民主渠道外，拓展专题议政会面对面协商、网络协商、论坛协商、意见征询、民意调查。实施中尤其要重视协商意见的报送和处理环节。最后，在协商路径上求突破。要充分利用电视电话系统、信息网络、广播电视等现代化技术手段，以快捷的方式方法，快速传递协商信息，争取最佳效果。
（三）合理限制地方政府权力
协商民主的制度建设和有效运行离不开政府的主导作用。政府是带动公众参与城中村社会管理的最重要力量。首先，政府是公私利益的协调者和调解人，针对城中村改造拆迁和回迁中出现的不稳定问题，本着平等、公正、理性的原则，搭建一个良好的对话协商平台，建立畅通有效的谈判、协商机制，提供畅通、便捷的利益表达渠道，将利益相关方引导到沟通的平台上去，引导协商者在分歧中求均衡，在差异中求共性，在对立中求妥协，在冲突中求共存，在平等和法制轨道解决利益冲突。要从提高农民制度化谈判地位，实现和维护农民利益角度出发，合理协调双方的利益，从而达成决策共识。其次，政府应该根据城中村治理进程适时转变自己的定位。在城中村治理的不同阶段中找准自己的位置，通过制度方式进入、影响和监督开发商和村社组织，理性地指导城中村和转居社区组织的发展，积极扶持城中村自治组织的生成、发育和成熟，推动实现社区组织自身的民主决策、民主管理和民主监督，并致力于培养公民自主参与意识和参与能力，实现还权于社区，最终达成政府与社区的良性互动。第三，改善干部工作作风，提高处置问题的能力和水平。针对城改过程中，特别是在回迁安置阶段，应加强相关部门和工作人员的责任心，对于工作不负责任，推诿敷衍或蛮横无理、盛气凌人，人为激化矛盾者，应严厉问责。
（四）不断提高村民协商治理的素质能力
协商民主要求协商者具备与议题相关的知识和信息，具备阐释自身观点的表达能力、论证能力和逻辑思维能力。建议从以下几方面入手提高村居民政治参与的素质技巧和能力：首先强调政府政务公开，信息便民查询、政策公开透明。其次，开展多种形式的教育培训，引导村民准确把握协商民主理论的精神实质、基本内涵和程序步骤，让村民获得更多的学习和实践机会，成为一种有足够知识能力的农民。第三，要尊重好、保护好、引导好、调动好农民的民主权利，让农民在自我管理、自我服务、自我教育、自我约束中增强法治意识、大局意识。从城中村居民的需求和根本利益出发，同时最大限度创造条件让居民参与协商，保障城中村居民对制度创新的知情权、参与权、咨询权、评议权等，在涉及村民重大利益问题上，既要吸收村民参与，还要聘请专家介入，弥补农民文化知识不足、参与能力有限的缺陷，以最大限度维护村民合法权益。尽可能消除官民之间由于社会和经济等不平等因素而造成的协商能力的不平等，实现基层政府管理和群众自治的良性互动。
总之，城市基层治理良性发展不仅关系国家政权的巩固和国家与社会的良性互动关系的构建，而且关系到城市居民的福祉。只有不断加强协商民主的制度建设并进行制度创新，合理限制政府权力，着力解决实践中协商参与者的地位不平等、信息不对称和能力不均衡问题，才能更好地发挥协商民主在政府基层管理与群众自治间的强大作用，实现政府管理与城中村自治的有效衔接和良性互动。
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Abstract：The accelerated development of city and the profound changes in social structure make the villages inside cities and the community governance face many new challenges. On the one hand， various social contradictions and social problems in the region are concentrated and of multiple trend.On the other hand， the independent management， the democratic and legal consciousness and interest demand of the residents are rising， while the local government management system and working methods have many unsuitable points，which makes the community governance performance difficult to achieve the ideal state.Therefore，to explore the best combination of interface interaction between government administrative management and grassroots mass autonomy has been a difficult problem in both theory and practice. Deliberative democracy largely not only meets the demand of benign interaction between government and villagers in governance of villages inside cites，but also provides the mechanism of interests integration，effective public participation mechanism and negotiation mechanism for the grassroots governance of the city.With the current operation of grassroots negotiation mechanism still in the exploratory stage，we should focus on the improvement of deliberative democracy system and the cultivation of the ability of the deliberative body so as to effectively promote the reform and innovation of society governance of villages inside cities.
Key words： deliberative democracy；governance of villages inside cities；grassroots governance